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주제로 보는 여주시사

읍·면행정

대한민국 정부 수립 1년 후인 1949년 7월 4일 법률 제32호로 제정·공포되어 같은 해 8월 15일 시행된 우리나라 최초의 지방자치법은 읍면을 시와 함께 기초적 지방자치단체로 규정하였다. 읍면에 의회가 처음 생긴 것은 1952년이었고, 두 번째는 1956년, 세 번째가 1960년에 구성되었다. 자치단체기관으로서의 읍면장은 처음에 읍면의회에서 간접선거에 의한 선임방법을 택하였으나 1956년에는 주민의 직접선거로 바뀌고, 1958년에는 국가임명제로 개정하였다가 1960년에는 다시 주민의 직접선거로 바뀌었다. 이러한 약 10년간에 걸친 시·읍·면 자치가 끝난 것은 1960년 9월 1일이었다. 이날 공포된 ‘지방자치에 관한 임시조치법’은 읍·면 대신에 종래 국가기관이었던 군을 기초적 자치단체로 하고, 읍면은 군의 하부보조기관으로 만들었던 것이다. 이때부터 읍·면장은 군수임명제가 되었으며, 처음에는 일반직 지방공무원으로 보(補)하다가 1963년 12월부터 별정직으로 그 지위를 변경시켜 현재에 이르고 있다.1)

해방 이전의 읍면 행정기구를 살펴보면 1910년 ‘면에 관한 규정’이 공포되어 처음으로 행정구획단위로 되었으며, 1917년 10월 1일 ‘면제’가 공포 시행됨에 따라 면장 외에 유급 면서기, 회계원, 구장 등을 두었다. 1931년 4일 1일부터 ‘면제’가 폐지되고, 읍·면은 법인이 되어 최하위 보통지방자치단체가 되었다. 해방 이후 여주지역의 읍·면기구는 기본적으로 면장 산하에 수석서기로서 서무담당인 총무계장과 축산, 잠업, 4-H활동 등 산업계를 담당한 권업주임이 있었으며, 구장(區長)과 함께 면 행정을 담당하고 있었다. 부면장의 경우 읍면의 상황에 따라 두지 않기도 하였다.

정부수립 직후인 1948년 11월 17일 지방행정에 관한 임시조치법에 의해 읍·면을 자치단체로서의 기능만 인정함에 따라 읍·면장은 지역주민이 선거하게 되었다. 1949년 8월 15일 지방자치법이 시행됨에 따라 읍·면에 읍·면장과 부읍·부면장을 두고, 읍·면의 행정기구는 읍·면규칙으로 정하게 되었다. 한국전쟁을 거치며 1950년대의 읍·면행정기구는 체계화되고 조직확장이 이루어졌다. 1959년 1월 1일 현재 기초적 자치단체였던 읍면의 행정체계는 읍면장 밑에 부읍면장이 있었으며, 그 산하에 서무계, 회계계, 재무계, 사회계, 호적계, 농무계, 농지계 등 7개 계(係)를 두었다.

지방자치단체인 읍·면장은 선임 방법이 몇 차례 변동되었다. 1952년 제1회 읍면의회 구성 당시에는 의원들이 선거하는 간선제로 선출했으며, 1956년 제2대 읍면의회 구성 당시에는 주민들이 직접선거하는 직선제로 선출했다. 그러나 1958년 12월의 지방지차법안 제4차 개정에 의해 임명제로 전환되었다. 한국전쟁 중 자료의 소실로 1950년대 여주군내 읍면행정에 관한 사항을 구체적으로 알 수 없으나, 대체로 군내 읍·면사무소는 읍면장과 부읍·부면장을 포함해서 10~20여 명으로 구성되었을 것이다. 읍면 단위에서는 읍·면사무소, 읍·면의회, 각 이장 등이 자치 및 행정의 근간을 이루고 있었으며, 대체로 경찰지서, 일제시기 경방단의 후신인 의용소방대, 자유당 읍·면당부, 대한부인회 읍·면지부, 각급 학교 등이 설치되어 있었다.2)

요컨대 1950년대 여주군의 지역사회는 경찰력을 앞세운 강력한 치안 및 정치적 탈동원화 이외에는 행정력의 미침이 크지 못하였고, 여주군민의 자발적인 참여를 유도할 시민사회단체가 거의 부재했기 때문에 내적 활력이 상당히 미약했다. 물론 농지개혁을 통하여 지주소작제로부터 벗어나 일반 농민들의 처지가 다소 개선되고, 지주계급의 소멸로 지역사회집단의 변화가 일정 정도 있었던 점을 감안하더라도, 대체로 국가차원의 정책 입안·집행능력의 부족과 지역 지도세력의 미비, 그리고 이승만 정권의 민중 배제적 성격 등으로 여주지역 사회는 침체된 모습을 보였다고 할 수 있다.

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